Programmi per la cooperazione dell’UE con i Paesi Terzi

Autorità competenti e riferimenti

Descrizione

Questo capitolo raggruppa e descrive i programmi comunitari volti a promuovere la collaborazione dell’Unione europea con i Paesi Terzi, in particolare in un’ottica di collaborazione allo sviluppo e di allineamento di questi Paesi agli standard comunitari.

I principali programmi di riferimento si suddividono per regione geografica:

  • il programma IPA (Instrument for Pre-Accession, anche noto nell’attuale ciclo di programmazione come IPA II) sostiene azioni nei Paesi in fase di adesione o pre-adesione all’Unione europea (Paesi Balcanici e Turchia);
  • il programma ENI (European Neighbourhood Programme) sostiene azioni nei Paesi confinanti con l’UE, a est (area ex sovietica) e a sud (Paesi del Mediterraneo);
  • il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) sostiene azioni nei Paesi parte dell’Accordo di Cotonou, che prevede specifiche misure di
    collaborazione tra l’Unione europea e gli stati dell’Africa subsahariana, dei Caraibi e del Pacifico (ACP);
  • il programma DCI (Development Cooperation Instrument) sostiene azioni negli altri Paesi in transizione e in via di sviluppo (America Latina, Asia e Sudafrica). Ad essi si aggiungono programmi specifici organizzati per tematica.

Nonostante l’esistenza di molti strumenti, i programmi di cooperazione esterna sono accomunati dall’esistenza di norme e
procedure comuni, nonché da un’unica serie di strumenti per i partecipanti (raccolti sulle pagine web della DG DEVCO / EuropeAid) e da un’unica cornice istituzionale: la responsabilità della DG DEVCO, dell’European External Action Service, delle Delegazioni dell’UE nei Paesi partner e delle istituzioni dei Paesi stessi nella realizzazione dei programmi.

Come dettagliato oltre, i programmi di cooperazione esterna prevedono, oltre a una vasta area d’intervento, anche una
molteplicità di settori e di possibili soggetti beneficiari, nonché una considerevole allocazione finanziaria, distribuita su molteplici forme di supporto.

Oltre ad essere una forma di aiuto e di sostegno da parte dell’Unione europea nei confronti dei Paesi partner, questi
programmi costituiscono anche una delle principali forme d’intervento dell’Unione europea nel campo della politica estera. Da
questo aspetto deriva la complessa cornice istituzionale di riferimento di questi programmi:

La DG Cooperazione Internazionale e Sviluppo (definita anche DG DEVCO – dall’acronimo inglese Development Cooperation – o EuropeAid) è responsabile per la definizione delle politiche e degli aspetti strategici dei suddetti programmi. Nell’ambito delle sue funzioni, essa coopera con i Paesi partner (la cui situazione politica, istituzionale ed economica è molto varia), con altri servizi della Commissione europea responsabili delle diverse politiche settoriali e con il Servizio Europeo di Azione Esterna.

Il Servizio Europeo di Azione Esterna (EEAS) è il servizio diplomatico dell’Unione europea. Tale servizio sostiene l’Alto
Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza dell’Unione europea nella realizzazione della politica estera e di
sicurezza comuni dell’UE.

Le Delegazioni dell’Unione europea nei paesi partner hanno un ruolo cruciale nel comunicare e nel realizzare la politica estera dell’UE, nel fornire analisi e relazioni sulle politiche e sulla situazione nei Paesi partner, nel mantenere vivo il dialogo (politico e non) con i Paesi partner, nel condurre le necessarie negoziazioni (su apposito mandato) e naturalmente nel gestire nei Paesi partner i fondi per la cooperazione e per lo sviluppo oggetto di questo capitolo.

Le istituzioni dei Paesi partner (in particolare a livello governativo) possono essere delegate alla gestione dei fondi e alla
supervisione dei progetti nell’ambito della cosiddetta “gestione indiretta”, una delle possibili modalità di gestione dei fondi per
la cooperazione e lo sviluppo.


Gestione del programma

Nell’ambito dei programmi di cooperazione con i Paesi Terzi la gestione dei fondi europei può spettare a organismi tra loro molto diversi: la Commissione europea, il Paese beneficiario, un’organizzazione internazionale, un’agenzia esecutiva della
Commissione europea o un’agenzia nazionale di uno Stato membro. Si distinguono in particolare tre forme di gestione dei fondi:

  • Gestione diretta: la Commissione europea (intesa anche come Delegazione nel Paese partner o Agenzia esecutiva) è direttamente responsabile della gestione dei fondi ed opera come autorità contraente, agendo in nome o per conto del Paese beneficiario;
  • Gestione indiretta: la Commissione europea affida la gestione dei fondi e il ruolo di autorità contraente al Paese
    beneficiario, ad organismi da esso designati, a organizzazioni internazionali o altre agenzie di sviluppo;
  • Gestione condivisa: la Commissione europea affida la gestione dei fondi ad uno Stato membro (è una forma relativamente rara, utilizzata prevalentemente nell’ambito dei programmi di cooperazione transfrontaliera – sotto ENI e IPA – che richiedono un’autorità di gestione congiunta).

Il percorso che porta dalla definizione delle strategie e delle priorità all’allocazione dei fondi e alla pubblicazione ed
esecuzione dei bandi è particolarmente articolato nell’ambito dei programmi di cooperazione con i Paesi Terzi.

In particolare, tale percorso prevede la partecipazione congiunta di EEAS e EuropeAid nell’elaborazione delle strategie, la
collaborazione delle autorità dei Paesi beneficiari e la consultazione delle organizzazioni (statali, regionali, locali e non-governative) nei territori di riferimento. L’analisi congiunta della situazione e delle priorità a livello geografico e settoriale
porta alla definizione delle aree destinatarie di interventi e finanziamenti.

Prima dell’adozione ufficiale i documenti strategici risultanti vengono presentati dalla Commissione agli Stati membri (che devono approvarli a maggioranza) e sottoposti al parere favorevole del Parlamento europeo, in particolare nei casi in cui essi comportino l’allocazione di fondi.

A monte, la definizione delle strategie, delle priorità e delle allocazioni finanziarie deve inoltre tener conto:

  • Degli orientamenti generali dell’Unione europea e di altri orientamenti più globali da essa sottoscritti, quali ad esempio gli Obiettivi del Millennio delle Nazioni Unite;
  • Della complementarietà e dell’interazione reciproca tra aree d’intervento (es. economia e ambiente, politiche commerciali e impiego, ecc.) e tra interventi realizzati da attori internazionali diversi (es. Nazioni Unite, agenzie di cooperazione internazionale di altri Paesi e dei singoli Stati membri, grandi fondazioni internazionali, ecc.). Per favorire le sinergie, Stati membri e Unione europea attuano una programmazione congiunta degli interventi dividendosi Paesi e settori d’intervento.

Come risultato di questo processo, si individuano i seguenti documenti e livelli fondamentali nell’ambito della programmazione
dei fondi per i programmi di cooperazione esterna:

  • Strumenti di finanziamento (ovvero ENI, IPA, FES e DCI) i cui regolamenti (incluso il regolamento congiunto che li accomuna) costituiscono la base legale dell’azione dell’UE in questo ambito. Tali regolamenti definiscono gli strumenti geografici e tematici sotto riportati e le macro-aree d’intervento ammissibili;
  • Documenti Strategici e Programmi Indicativi Pluriennali, entrambi redatti sia per Paese e sia per macro-regione d’intervento,
    che dettagliano maggiormente obiettivi e aree specifiche di finanziamento;
  • Programmi d’azione annuali, redatti su base annuale lungo tutto il periodo di programmazione, che specificano obiettivi,
    ambiti d’intervento, risultati attesi, procedure di gestione e ammontari allocati. Si tratta di decisioni di carattere finanziario
    già molto dettagliate, con quote di finanziamento per ambiti d’intervento e calendario indicativo delle operazioni;
  • Programmi di lavoro annuali, redatti lungo tutto il periodo di programmazione per definire nel dettaglio il calendario delle procedure di bando che verranno lanciate nel corso dell’anno, con relativi risultati attesi e ammontare. Come già anticipato, la pubblicazione dei bandi avviene su un’unica piattaforma comune a tutti gli strumenti citati in questo capitolo (riferimenti della piattaforma in fondo al capitolo).

Soggetti ammissibili e partenariato

Data l’estrema varietà d’interventi possibili e di strumenti disponibili nell’ambito di questi programmi, è impossibile indicare
in modo preciso ed esaustivo le categorie di soggetti ammissibili e le forma più tipica di partenariato. A titolo generale, è possibile fornire le seguenti indicazioni:

  • le ONG operanti nel settore della cooperazione allo sviluppo costituiscono naturalmente il soggetto più tipicamente coinvolto in questi progetti, ma essi possono risultare di elevato interesse anche per enti di ricerca, associazioni impegnate a vario titolo
    nello sviluppo umano, economico, sociale e ambientale, istituzioni a livello nazionale, regionale e locale, imprese private, ecc. Trattandosi di progetti per natura pluri-settoriali, il limite alla partecipazione è dato esclusivamente (oltre che dai criteri definiti in ogni specifico bando) dall’interesse dell’organizzazione nell’operare in uno specifico paese;
  • per loro natura, questo tipo di progetti non viene realizzato nei Paesi europei ma nei Paesi in transizione e in via di sviluppo beneficiari delle rispettive allocazioni. È dunque opportuno essere adeguatamente informati in merito alla situazione sociale, economica, sanitaria, logistica e di sicurezza in essere nel Paese prescelto, oltre che alla situazione specifica del settore in cui si intende intervenire. A tal fine è normalmente consigliabile includere nel consorzio almeno un partner del paese beneficiario, con buone capacità tecniche e di gestione logistica sul terreno. La realizzazione delle attività sul terreno richiede normalmente la mobilitazione del personale nel paese beneficiario, con conseguenti costi di volo, alloggio, visti, copertura logistica, sanitaria e assicurativa, ecc.;
  • la lingua utilizzata per la presentazione delle proposte e per le comunicazioni di progetto non è esclusivamente l’inglese
    (come avviene nella maggior parte dei bandi europei aventi una dimensione transnazionale), ma la lingua veicolare nel paese di
    destinazione. Viene dunque utilizzato molto frequentemente (oltre all’inglese) il francese, lo spagnolo e il portoghese;
  • i criteri di ammissibilità geografica (nazionalità delle organizzazioni parte del consorzio) ammettono normalmente la partecipazione degli Stati membri dell’UE, dei Paesi parte dell’area geografica di riferimento del programma (regione IPA, ENPI, ACP, ecc.) e dei Paesi considerati a più basso tasso di sviluppo nelle graduatorie internazionali. A seconda dei casi possono essere ammissibili anche organizzazioni internazionali e organizzazioni basate in Paesi sviluppati non parte dell’UE o in altri Paesi.

Ambiti d’intervento

Gli strumenti disponibili nell’ambito della cooperazione dell’UE con i Paesi Terzi si dividono in programmi geografici e programmi tematici.

I programmi geografici (focalizzati su priorità definite a livello di Paese o di macro-regione) comprendono:

Il programma IPA (Instrument for Pre-Accession, anche noto nell’attuale ciclo di programmazione come IPA II), che sostiene azioni nei Paesi in fase di adesione all’UE e dei Balcani: Macedonia, Turchia, Albania, Serbia, Kosovo, Bosnia-Erzegovina e Montenegro. Molte delle azioni finanziate sono orientate all’allineamento degli standard in campo sociale, economico, istituzionale, ambientale, educativo, ecc. in vista dell’accesso di questi Paesi all’Unione europea.

Il programma ENI (European Neighbourhood Programme), che sostiene azioni nei Paesi confinanti con l’UE a est (Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina) e a sud (Algeria, Egitto, Libano, Libia, Giordania, Israele, Marocco, Siria, Tunisia e Territori Palestinesi). Il programma mira a promuovere la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani, la coesione
sociale, lo sviluppo sostenibile e la transizione verso l’economia di mercato nei paesi beneficiari; mira inoltre a raggiungere il
massimo livello possibile di associazione politica e il massimo livello di integrazione economica con tali Paesi. Le sue priorità
sono in linea con la Politica Europea di Vicinato, una delle principali componenti della politica estera dell’UE

Il Fondo Europeo di Sviluppo (FES), che sostiene azioni nei 79 Paesi dell’Africa subsahariana, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) parte dell’Accordo di Cotonou. Il Fondo Europeo di Sviluppo, per quanto ora integrato nelle politiche dell’Unione, è uno strumento creato fin dal 1957 (Trattato di Roma), governato da norme finanziarie proprie e posto al di fuori del budget generale dell’Unione europea. Esso è infatti costituito nell’ambito di uno specifico accordo internazionale tra l’UE e i paesi partner dell’area ACP (l’Accordo di Partenariato EU-ACP, noto anche come “Accordo di Cotonou”) ed è alimentato da un contributo diretto versato dagli Stati membri dell’UE, sulla base di una specifica ripartizione. Il FES finanzia in misura prioritaria attività nel campo dello sviluppo economico, sociale e umano, della cooperazione dell’integrazione regionale.

Il programma DCI (Development Cooperation Instrument), che sostiene azioni negli altri Paesi in transizione e in via di sviluppo: Paesi dell’America Latina, dell’Asia (inclusa Asia Centrale e alcuni Paesi del Medio Oriente) e il Sudafrica (non parte dell’Accordo di Cotonou).

DCI finanzia inoltre alcune iniziative tematiche riguardanti tutti i Paesi in transizione e in via di sviluppo (inclusi i Paesi coperti dagli altri strumenti geografici):

  • Global public good and challenges (cambiamento climatico, ambiente, energia, sviluppo umano, sicurezza alimentare e migrazioni);
  • Civil society organisations and local authorities (supporto a organizzazioni della società civile e ad autorità locali, nonché al loro ruolo nell’ambito della cooperazione allo sviluppo). Nell’ambito di questa iniziativa rientra anche il programma DEAR (Development education and awareness raising), che ha l’obiettivo di informare e sensibilizzare i cittadini riguardo alle sfide globali legate allo sviluppo;
  • Il Programma Panafricano, che sostiene il partenariato tra Unione europea e Africa, a integrazione di quanto previsto dagli strumenti ENI e FES e con un’attenzione particolare rivolta alle attività di natura trans regionale, continentale o globale riguardanti l’Africa.

Il programma IfG (Instrument for Greenland), dedicato alla Groenlandia, molto significativa a livello globale per questioni legate allo sviluppo sostenibile e alla sua particolare posizione geostrategica.

 

I programmi tematici (interventi in tutte le aree geografiche, ma focalizzati su specifiche priorità tematiche) comprendono invece:

  • Lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), volto a instaurare e a rafforzare la democrazia, lo stato di diritto, la protezione dei diritti umani e le libertà fondamentali nei Paesi partner;
  • Lo strumento di partenariato (Partnership Instrument, PI), uno strumento innovativo volto a promuovere gli interessi dell’Unione a livello globale e a dare un respiro globale alle politiche realizzate a livello comunitario (competitività, ricerca e innovazione, migrazioni, ambiente, energia e cambiamento climatico). Rappresenta idealmente la prosecuzione della Strategia Europa2020 al di fuori dei confini dell’Unione;
  • Lo strumento per la stabilità e la pace (IfS), volto a rafforzare le condizioni di sicurezza nei Paesi partner in cui vi è una crisi in corso o agli inizi (componente “di breve periodo”) e per garantire le condizioni di sicurezza nei Paesi stabilizzati (componente “di lungo periodo”);
  • Lo strumento per la collaborazione in campo di sicurezza nucleare (INSC), volto a promuovere un maggior livello di sicurezza nucleare, protezione delle radiazioni e l’applicazione di misure di salvaguardia efficaci nei confronti del materiale radioattivo nel Paesi extra-UE.

Tipologie di azione

I programmi di cooperazione con i Paesi Terzi vengono realizzati attraverso varie forme d’intervento:

1) Sovvenzioni.

Rappresentano la forma classica di contributo fornito in risposta a specifici bandi. Come per altri programmi, le sovvenzioni si
suddividono a loro volta in:

  • sovvenzioni di azione, che contribuiscono all’obiettivo più generale del programma);
  • sovvenzioni di funzionamento, costituite dal contributo all’attività corrente di un’organizzazione, considerata di
    particolare interesse europeo e in linea con gli obiettivi del programma.

Le sovvenzioni si basano sul principio del rimborso dei costi ammissibili, effettivamente sostenuti e necessari a raggiungere gli obiettivi prefissati, sul co-finanziamento da parte dei proponenti e prevedono condizioni di partecipazione molto varie, riguardando aspetti, settori e Paesi tra loro molto diversi.

2) Contratti

aggiudicati attraverso procedure d’appalto per la fornitura di servizi, beni materiali o opere.

3) Supporto finanziario

Supporto finanziario diretto alle strategie di sviluppo dei Paesi partner, costituito dal trasferimento diretto di fondi al bilancio statale del Paese per la realizzazione di una determinata politica. Nel riceverlo, il Paese si impegna a mantenere vivo il dialogo politico, effettivo il rispetto dei diritti umani e dei valori democratici e a garantire trasparenza e controllo nell’utilizzo dei fondi, sulla base di specifiche condizionalità determinate a monte.

4) Politiche

Supporto di natura settoriale a politiche specifiche implementate dal governo del paese partner, attraverso una combinazione
(variabile a seconda dei casi) di supporto finanziario e supporto fornito (nell’ambito di una politica o di un settore)
attraverso sovvenzioni e contratti d’appalto.

Allocazione finanziaria

 Il programma DCI (Development Cooperation Instrument), che sosti

 

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